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Ley de Búsqueda de Personas Desaparecidas y Ley de Víctimas en Guanajuato: ¿Qué falta?

 11/05/2020  Di: 

de Fabrizio Lorusso y Raymundo Sandoval

Esta nota, escrita en el contexto de la discusión y próxima aprobación de las Leyes de Víctimas y de Búsqueda de Personas Desaparecidas en el estado mexicano de Guanajuato, sistematiza la información sobre las principales áreas de oportunidad relativas a la versión más reciente de las normas. Su discusión y aprobación en el Congreso estaría llegando a su recta final en este mes de mayo, probablemente esta misma semana, junto con otra Ley importantísima: la de Víctimas. Se trata de Leyes estatales que, con varios años de retraso respecto de lo que mandatan las respectivas Leyes Generales, crearán por fin, en este 2020, la Comisión de Búsqueda de Personas, por un lado, y la Comisión de Atención a Víctimas, por otro, así como los correspondientes Sistemas Estatales (de Búsqueda y de Atención a Víctimas), dentro del marco normativo e institucional guanajuatense.

Aunque no fue adoptada, como lo pedían los colectivos de familiares de personas desaparecidas en diciembre de 2019 y en enero de 2020, la modalidad del Parlamento Abierto para la discusión de las Leyes, señalo que la Ley de Búsqueda fue analizada y discutida a lo largo de los últimos seis meses en varias mesas de trabajo con expertos, académicos, colectivos e instituciones públicas involucradas en el proceso, lo cual condujo a notables avances.

Entre estos, cabe destacar la eliminación de la categoría de “persona no localizada” y la mejora del Registro de Personas No Localizadas y Desaparecidas en la entidad, ya que éste deberá integrar también la información sobre personas localizadas y especificar si la localización fue antes o después de las primeras 72 horas. Además, en los transitorios se establece la inmediata entrada en vigor de la Ley, sin que se tengan que esperar 90 días, como se estipulaba anteriormente. A continuación se indican ulteriores elementos faltantes para mejorar el estándar de protección de los derechos humanos y el funcionamiento del sistema.

Por otro lado, la Ley de Víctimas no ha contado con el mismo número o tipo de mesas de trabajo y de consultas. El Congreso recibió el 21 de febrero pasado unos documentos de OSC y expertos con propuestas de mejora, pero no hubo discusiones abiertas al respecto. En un pronunciamiento reciente del Observatorio Ciudadano para los Derechos de las Víctimas, académicos, familiares de León y otras redes y organizaciones, se pide detener la aprobación y se remarca sobre la importancia de aportar todavía mejoras e impulsar el sistema de atención a víctimas. Una parte de las propuestas y cambios propuestos en febrero, dentro de la versión más reciente de esta Ley, ha sido incorporada. Sin embargo, entre las que faltan, se señala que no está previsto, conforme con la Ley General, un elemento estructural importante: la creación del Sistema Estatal de Atención a Víctimas, que es la máxima instancia de coordinación interinstitucional para la atención de víctimas y ofendidos del delito y la formulación y supervisión de directrices, planes, programas, proyectos, acciones y políticas públicas que se implementan.

La calidad de estas leyes es uno de los factores fundamentales para determinar el futuro de la crisis de derechos humanos y de violencia que vivimos en la entidad, y en general en México, así como para tratar de afrontar el crimen de la desaparición, la necesaria búsqueda de las personas y la protección de las víctimas.

Mayores atribuciones, herramientas y capacidades para la Comisión de Búsqueda, el Sistema Estatal de Víctimas y la Fiscalía Especializada, así como la integración de registros más completos de fosas y sitios en donde se hallen cadáveres y restos, y herramientas más eficaces para las instituciones directamente involucradas son todos aspectos que significarían avances para recuperar “el tiempo perdido” en Guanajuato. En resumen, la Ley de Búsqueda todavía debería establecer:

  1. Un Fondo específico para la búsqueda, administrado por la Comisión Estatal;
  2. Una definición de fosa clandestina, sitio de depósito y Registro estatal correspondiente;
  3. La responsabilidad del superior jerárquico en la desaparición forzada;
  4. Un enlace permanente del Sistema Estatal de Búsqueda (que sólo sesiona cada 3 meses) con las demás instancias
  5. Una ventanilla única municipal de atención a las víctimas/familiares de persona desaparecida
  6. Una sección, que está en la Ley General, sobre disposición de cadáveres, restos humanos, información pública/publicable y toma de muestras para identificaciones
  7. El reforzamiento e integración del Sistema Estatal: entre otras, prever que la Fiscalía Especializada (en desapariciones) sea invitada permanente al Sistema
  8. Mayores atribuciones de la Comisión Estatal de Búsqueda y de la Fiscalía Especializada

En seguida, los detalles sobre cada aspecto.

  1. Fondo estatal específico para la búsqueda de personas

Como estándar mínimo, en la Ley se prevé la financiación por parte de la Secretaría de Gobierno del funcionamiento de la Comisión Estatal de Búsqueda de Personas, pero falta un fondo específico, a parte, administrado por la Comisión, fiscalizado por el Órgano de Fiscalización (Auditoría) Superior del Estado, provisto por diferentes fuentes, como el ejecutivo estatal y fuentes federales, que sirva exclusivamente para:

  1. i) Realizar las acciones de búsqueda de todo tipo, sobre todo las inmediatas, y la localización de personas desaparecidas, también a través de células o grupos municipales coordinados con la Comisión
  2. ii) Contar con el equipo necesario para las acciones de búsqueda de personas desaparecidas

  1. Definiciones de fosa clandestina y sitio de depósito, con adaptación del Registro de Fosas Comunes, Sitios de Depósito y Fosas Clandestinas

Pese a señalamientos de expertos, de la academia y de varios colectivos, del Comité Internacional de la Cruza Roja y Onu-DH de que sería conveniente introducir en la Ley una definición de los sitios en que se hallan cadáveres o restos humanos y, especialmente, de la tipología conocida como “fosa clandestina”, no ha habido una incorporación de estos conceptos. Hasta 2016, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos había contado 18 fosas clandestinas en Guanajuato con base en registros de prensa, y de 2016 a 2020 investigaciones hemerográficas sobre tales sitios de disposición clandestina de los cuerpos mostraban aproximadamente unas treinta fosas más. Sin embargo, oficialmente la Fiscalía niega su existencia.

Por ejemplo, una de las distintas propuestas posibles define Fosa Clandestina como cualquier sitio en el que se colocaron en un espacio en el subsuelo, o en el que se enterraron, total o parcialmente, uno o más cadáveres o restos humanos, y que no fue específicamente determinado por las autoridades para dicho fin.

En cambio, un Sitio de Depósito es cualquier sitio en el que se colocaron uno o más cadáveres o restos humanos, y que no fue específicamente determinado por las autoridades para dicho fin;

Coherentemente debería crearse el Registro Estatal de Fosas Comunes, Fosas Clandestinas y Sitios de Depósito con la información sobre las fosas comunes que existen en los cementerios y panteones de los municipios del Estado, pero también de las fosas clandestinas y de todos los sitios de depósito que la Fiscalía General identifique.

Es fundamental avanzar en transparentar la información sobre el número, la ubicación y las características de las fosas clandestinas y los demás sitios de hallazgo de cuerpos por parte de las autoridades para fines de verdad, justicia y no repetición, así como para el análisis de contexto, el correcto reporte al Registro nacional y la opinión pública en general.

  1. Responsabilidad del superior jerárquico

Desde el debate previo a la promulgación de la Ley General en Materia de Desaparición (2017), una petición histórica de los colectivos de víctimas y buscadores del país, misma que ha sido refrendada aquí en Guanajuato en distintas ocasiones ante el Congreso, es la incorporación explícita de la responsabilidad del superior jerárquico. O sea, una responsabilidad penal de los servidores públicos, superiores jerárquicos, que sean omisos en tomar las acciones necesarias para prevenir o impedir la comisión de los delitos de desaparición forzada, desaparición cometida por particulares o los relacionados, por parte de las y los servidores públicos bajo su inmediata autoridad. Esto elevaría el estándar de la Ley General según lo dispuesto, asimismo, por tratados internacionales.

  1. Crear enlace permanente del Sistema Estatal

Como el Sistema Estatal no es permanente, sino que sesiona cada tres meses, se considera apropiado que existan enlaces permanentes que puedan facilitar no solo la comunicación sino la coordinación de la Comisión de Búsqueda con las principales autoridades responsables del cumplimiento de la Ley.

 5. Responsabilidades de los ayuntamientos: importante prever una “ventanilla única”

Es un acierto el hecho de especificar en la Ley las obligaciones de los ayuntamientos (que reportamos a continuación, art. 55), sin embargo, desde el punto de vista de las familias de víctimas de desaparición, y también según la propia Ley de Víctimas y atendiendo la específica naturaleza de las desapariciones como múltiples violaciones a derechos humanos, hay que dar un paso más en la atención del problema para que las mismas familias tengan más recursos básicos de bienestar económico y psicosocial, para poderse dedicar a coadyuvar la búsqueda e investigación de su ser querido, entre otras cosas.

La versión actual de la Ley prevé que los municipios, entre otras cosas señaladas en el art. 55, deben “canalizar a los familiares a los programas de atención, asistencia, acceso a la justicia, a la verdad y reparación integral de las víctimas de conformidad con los lineamientos que emita la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas”.

Sin embargo, es fundamental que el apoyo no sólo sea una “canalización”, que en muchos municipios podría traducirse incluso en una forma de revictimización, dependencia o de cumplimiento puramente formal de la norma, sino una forma más integral y efectiva de acción, por lo que, siguiendo recomendaciones de organismos nacionales e internacionales, se propone:

“Crear una ventanilla única con el fin de ofrecer a los Familiares de personas desaparecidas, la información y acceso a los diversos programas de ayuda y asistencia con enfoque diferencial, transversal de género y perspectiva de derechos humanos. Estos pueden ser programas de educación, salud, alimentación y empleo, entre otros, en términos de la ley en materia de derechos de víctimas y en coordinación con la Comisión de Víctimas”.

Aquí en seguida las demás obligaciones de los ayuntamientos:

Artículo 55. Los ayuntamientos coadyuvarán con las acciones de búsqueda y localización de personas desaparecidas, para tal efecto tendrán las siguientes obligaciones:

  1. Determinar el área responsable de recibir los reportes de personas desaparecidas y dar aviso inmediato a la Comisión de Búsqueda y a la Fiscalía Especializada;
  2. Capacitar a servidores públicos para iniciar las primeras acciones de búsqueda, de conformidad con el Protocolo Homologado de Búsqueda, en términos de la Ley General;

III. Verificar que en los panteones municipales las fosas comunes cumplan con la normatividad aplicable;

  1. Mantener comunicación con autoridades federales y estatales, y establecer enlaces cuando así lo determine el Sistema Estatal, la Comisión de Búsqueda o por recomendación del Consejo Ciudadano;
  2. Establecer facilidades administrativas en el pago de derechos por inhumaciones, cuando estos tengan relación con la búsqueda y localización de una persona desaparecida; y

  1. Sección (ahora no presente) sobre disposición de cadáveres, restos humanos, información pública/publicable y toma de muestras para identificaciones

Con base en la misma Ley General se sugiere incluir esta sección específica en la Ley de Guanajuato, la cual trata de:

  1. a) Disposición de cadáveres y restos de personas (no identificados y no reclamados, e identificados)
  2. b) Información pública sobre la localización de personas desaparecidas e identificación de restos (manejo público de esta información)
  3. c) Muestras para el ingreso en los Registros

  1. Integración del Sistema Estatal y reforzamiento de atribuciones

Para “darle más dientes” a las instituciones en la desarticulación del complejo mecanismo que perpetúa la desaparición de personas como fenómeno delictivo. En este apartado (7) y los siguientes dos (8 y 9) de hecho se proponen más atribuciones respectivamente para: el Sistema Estatal de Búsqueda; la Comisión; y la Fiscalía Especializada.

  • Prever que la Fiscalía Especializada (en desapariciones) sea invitada permanente al Sistema (con voz, pero no voto)
  • El Sistema debe poder hacer recomendaciones a las autoridades estatales o municipales
  • Y garantizar capacitación adecuada de personas adscritas a equipos de búsqueda
  • Rendir informes que requieran el Sistema Nacional, la Comisión Nacional y la Comisión Búsqueda, con indicadores de evaluación de eficacia y eficiencia, según estándares internacionales de estructura, proceso y resultado
  • Informar (FGE) sobre cumplimiento de recomendaciones hechas por el Sistema Nacional, el empleo de técnicas y tecnologías para mejorar las acciones de búsqueda e investigación
  1. Atribuciones de la Comisión de Búsqueda para que: Pueda coordinar las acciones de búsqueda de mujeres y niñas desaparecidas en la entidad, en virtud de la declaratoria de una alerta de violencia de género; y Coordinar adecuadamente las acciones de búsqueda de personas migrantes desaparecidas en la entidad en comunicación con las autoridades competentes, la Comisión Nacional y el Mecanismo de Apoyo Exterior.

9. Atribuciones ulteriores de la Fiscalía Especializada en el delito de Desaparición de Personas

En el Artículo 47, de conformidad siempre con el Código Nacional de Procedimientos Penales, la Constitución y demás ordenamientos aplicables, se deberían incluir atribuciones cuales:

  • Coadyuvar con la Comisión de Búsqueda en la realización de acciones para la búsqueda, localización e identificación de Personas Desaparecidas;
  • Solicitar directamente la localización geográfica en tiempo real o la entrega de los datos conservados;
  • Solicitar a la autoridad jurisdiccional competente las medidas cautelares necesarias;
  • Solicitar al o a la Fiscal General que requiera a la autoridad jurisdiccional competente la autorización para la intervención de las comunicaciones privadas.

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